军事决策中的政治因素

当艾森豪威尔在菲律宾担任麦克阿瑟将军的助手时，他就意识到政治可能干扰到正确的军事决策。因为菲律宾陆军的财务资源非常有限，陆军顾问们在 1936—1938 年间想要以最低的价钱提供菲律宾恩菲尔德步枪（Enfield rifles）。这应该是一个非常简单的事情，因为这些步枪对美国来说已经过时了。艾森豪威尔在 1936 年 1 月 20 日的日记中写道：“当华盛顿接到这个请求时，他们把它当作一个重要政策并送请总统裁决。我们当时真的很迷惘，这件事怎么会与政策有关联？到底这是一个国内的政策问题还是有国际的含义在里面。”

艾森豪威尔跟着写道：“总统是不是会顾虑厌恶中央政府的和平主义团体？菲律宾人是否会在危机中转而反抗美国，并让美国背负以经费武装敌人的罪名？这是否会影响美国与日本的关系？国会是否会将之视为违反国会对武器禁运的意图，进而提出一个新的法案？”艾森豪威尔当天进一步表示：“所有这些问题经过分析都无法提供一个满意的解释，在我们看来，这只是政府当局一个非常目光短浅的政策决定。”

艾森豪威尔从一个军人的立场，对政治现实作了如此结语：“我们绝不能忘记，今天华盛顿对每个问题的处理都是基于如何在 11 月获得选票。如果完全依照我们的意思来处理并不能增加选票；但不同意我们的要求，并利用媒体加以渲染，则可能被认为能争取到和平主义团体与一些其他被误导群体的选票。”

他整理了那天的思绪后有了一个非常清楚的认识，这也是每一个美国军人都必须了解的：当高层长官作出一个决定时，“我们的态度……应该是我们已经对这个议题提供了最好的专业建议，不管最后决定怎样，我们都要准备好去执行这个决定”。实际上这就是职业军人的行为规范、准则与指令。

“二战”期间，艾森豪威尔的政治难题并非都来自英国，有一些是来自美国的政客。1942 年 7 月，他非常惊讶地发现美国驻英国大使发电报给华盛顿，建议让他成立一个委员会来挑选战略轰炸目标。艾森豪威尔马上介入，在不伤感情的情况下非常巧妙地将这位美国大使排除在目标选择事务之外。

美军在越南的最高指挥官威廉·C. 威斯特摩兰将军（William C. Westmoreland）就不像艾森豪威尔这样幸运。他原希望轰炸北越能提振南越军队的士气并帮助结束这场战争。但是如他在回忆录中所述：“在华盛顿对战役进行方式优柔寡断的指示下……轰炸对北越继续作战的决心没有明显的影响。”在书中他严厉批评了华盛顿对他决策的干扰，他说：“我们原先计划全天候上千架次的轰炸行动，但是华盛顿只批准每周 2—4 次的轰炸，而且每次只有数十架次的飞机……来自华盛顿的干预，严重阻碍了战役的进行。据说有一次约翰逊总统还夸耀说：‘没有我的批准，这些人连厕所都不能轰炸。’华盛顿这些怯懦的政策，来自一位用意良好但过于天真的官员的建议，他的影响造成总统总是从政治角度来考量事情，他试图去讨好每一个人，而不是真正承担他的责任来作一些困难决策的取舍……

“这些政府官员及一些白宫和国务院的顾问们，显然藐视职业军人的意见，而选择相信那些优秀的常春藤知识分子可以利用一些政治戏法，而不经军事武力就可以摧毀敌人的作战能力。”

威斯特摩兰将军对不当干预的忍耐终于结束了。“几乎所有 B-52 轰炸机的目标都在人烟稀少的内陆，”他如此写道，“都是远离人口集中地，但通常都是军队集结区或营区。最初几个月，华盛顿详细检查每一个我们提出的轰炸目标，几乎到了荒谬的程度。当总统海外情报顾问委员会成员克拉克·克利福德在 1965 年访问西贡时，我对他拒绝让我们轰炸一个地区感到无比的愤怒，只因为在华盛顿有人从航空照片中发现目标区内有一个类似茅草屋顶的痕迹，并据此判断该区域有人居住。我要求克利福德带话回去，从这个事件可以看出，如果华盛顿对我不再信任，就请他们另请高明吧。从此之后华盛顿的干扰才停止。”

在乔治·布朗上将担任参谋长联席会议主席期间，所面对的最困难的抉择之一，就是美国当局要考虑与巴拿马签订一个新的《巴拿马运河条约》（Panama Canal Treaty），这个条约要把运河所有权转移给巴拿马政府。这个案例最能说明军队与总统间应如何维系适当的关系。任何要美国放弃对巴拿马运河及运河区所有权的协议都与美国国家安全密切相关。这个决策影响美国的国际地位，尤其是美国对中美洲地区的影响力。美国海军依靠这条运河，因为美国要安全地在两大洋间调动兵力就必须依靠该运河的通畅。

那些要放弃运河主权的人是这么说的：我们当初从巴拿马取得这片领土的手段并不是那么正当，因为我们越来越依赖第三世界国家的原料，而借由归还巴拿马运河主权，我们可以和这些国家进一步和解。

布朗上将于 1977 年 9 月 26 日出席了众议院国际关系委员会的听证会。他证词的重点是，对美国重要的是能有效地使用该运河，而不是它的所有权。他也代表参谋长联席会议认为，不管平时或战时，我们的军队都必须能使用巴拿马运河，因此必须能持续确保该运河的安全通畅。他也了解到必须透过美国与巴拿马两国的充分合作，才有能力维护这条运河，这也是新的条约中所涵盖的。

新闻媒体一直批评布朗及其联席会议的成员们，说他们被迫为这个条约背书，否则将失去他们的工作。为了回应这些指责，布朗上将向众议院的委员会说：“主席先生，一位或几位专栏作家及一些人指责说因为三军统帅已经作了决定，所以参谋长联席会议的成员，尤其是我，才支持这项协议。如同国防部长哈罗德·布朗曾经所说的，我们不支持总统决定的唯一适当做法只有离开现职，然后才能有不同的意见和立场。

“但是事实还有另外一面。规则很清楚地指出，我们每次在国会作证时，必须针对质询的每个问题提供完整而且合于事实的陈述。许多年来我都是这样做的。

“假如您还记得，我曾为从韩国撤出美国的地面部队这件事在这个委员会作过证。公开记录可以证明，在 1 月时联席会议并未支持撤军的行动。我们研拟了一份备忘录给国防部长，再转呈给总统，备忘录中谈及我们必须包含三个条款：一是在能够维持而且不打乱军事平衡的情况下才可以从韩国撤军，二是应该公开声明继续维持与韩国间的相互安全协议，三是我们要继续维持在太平洋地区的影响力。这几点都被接受后，参谋长联席会议才支持从韩国撤军的计划，并且在随后的四五年间为这项撤军行动勤奋地规划以求能圆满完成任务。