第七章 太阿倒持之教训（第3/4页）

中央与地方越来越尖锐的矛盾和冲突，使得本已脆弱至极的清中央政权更加风雨飘摇。它窒碍了国家从中央到地方的行政调控能力，削弱了统治集团的政治保护力量，这在客观上就为辛亥革命造就了十分有利的外部条件。武昌起义后，各地督抚纷纷倒戈投明，转向了革命派的一方。他们呼吁袁世凯出山，并与袁世凯共逼清廷让出政权。清朝中央长期以来尤其是宣统朝以来在中央集权与地方分权问题上的处理不当，最终导致了自己的灭亡。历史说来就是这样的无情。

概括而言，近代以来，清中央与地方的关系实际上走过了一条疏离和异化的道路。为了集权，结果却造成了分权；为了加强专制与皇权，结果却种下了民主和共和的种子；为了削弱地方，结果却造成了地方的强大。可以说，这是清末期中央与地方关系发展的基本规律。

从现代化的角度来看，鸦片战争以后，中国社会已经逐渐发生了一些深刻性的变化。社会的变化和转型，必然要求中央与地方的一些旧有体制必须进行调整，以适应新形势下的条件和要求，这就要求中央政府必须有能力担当起变通体制、建立新制度、发展经济、保卫国家的重任。但是，当时中央政府既没有足够的现代化意识，也没有敢于改变现状的胆识和魄力，不能对中央体制主动地做出相应的调整和变革，这就必然会减少政府的威信，带来削弱中央集权的危险。与此同时，地方督抚却在与西方列强打交道的过程中，认识到了天下大变的必然性，积极发展地方洋务，扩大与外部接触和交流的空间。这样做的结果，便是督抚权力的不断扩大与在民间威信的不断上升。在这种局面下，中央政府已经无实际能力来制约地方的既得利益集团。中央与地方关系的最后错位也就最终不可避免。

一般而言，任何政体形式之下都会涉及到一个权力系统的配置与制衡问题。就中国几千年的专制政体而言，虽然有“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的政治伦理信条，但是在实际政权运作之中还是存在着权力纷争现象。这表现在两个方面：一是在权力中枢系统存在着王权与相权之争；二是在权力层级系统存在着中央与地方的矛盾。归结起来，就是一个集权与分权的问题。特别是后一个问题，在清末政治舞台上的表现尤为突出。有清一代，在这个问题上呈现出前后迥异的两个时光。道光朝以前，凭借着康乾几位“圣主”的文韬武略，牢牢地控制着中央权力中枢的运作，地方完全听命中央，政权没有出现大的波折。转变发生在太平军起义之后，随着湘淮地方集团的先后崛起，地方督抚势力渐成尾大不掉之势。诚如《东方杂志》中所指出的：“观于吾国政府，朝发一令曰，宜率此而行，外省置之不顾也；夕下一谕曰，宜以此为戒，外省依然如故。查询事件，则延迟不复；提拨款项，则藉词抵抗。而自外省言之，有竭蹶之政策请于政府，不闻为之一筹画也；有困难之交涉于政府，不闻为之一担任也。”[4]中央与地方的关系已到了相当疏远与隔阂的程度。清政府为了挽回流失到地方的权力，从光绪二十七年（1901年）起，借推行新政的名义，加快了中央集权的步伐。尤其是光绪三十二年（1906年）进行官制改革后，采取各种手段打击袁世凯、张之洞、岑春煊这些拥有实力的地方督抚，集权措施曾一度奏效。不过，在君主专制政体之下，任何集权的行为无疑都要带上家天下的色彩，清王朝为自己一家一姓谋私利的本质，在集权过程中也暴露无遗，从而使之在20世纪初期民族主义的潮流下丧失了其存在的合法性。尤其是载沣上台以后幼稚地加强中央集权的措施，更加速了地方实力派的离心与反叛。清之季世，中央与地方的权力之争纠缠在当时多种冲突之中，是促成辛亥革命爆发、各省纷纷独立、清王朝迅速垮台的重要原因之一。从某种意义上说，辛亥革命本身就是地方势力与革命势力二者合流行动的结果。

晚清太阿倒持的惨痛事实表明：单纯的中央集权或是过度的地方分权，都不是处理中央与地方关系的最佳办法。传统的中央政府过度的集权与集利的模式已经不适合全球一体化越来越严格的发展要求；过度的放权与放利，又会因为纵容地方而出现地方割据与不服从中央政府的局面。其理想的模式应该是：中央政府既不能过分集权集利，地方政府也不能过度分权分利，双方应该平衡发展，建立一个具有中国特色体制的混合型的模式和管理机制。

要说明上述问题，自然要涉及到如何衡量中央与地方关系处理方式的标准问题。事实上，中央与地方关系的处理方式，受国体、社会制度、时代背景、历史传统等因素的制约。中国是一个有着几千年君主专制传统的国家，而清末是这一政治体制的延续和结束时期。在这种君主专制政体之下，君主是国家的主宰和权力的来源，是保证社会和政治稳定的基础和前提，单就此意义而言，清政府加强中央集权，保证国家的团结稳定，天经地义，无可厚非；而地方势力分权坐大，则是国家政治秩序不稳定的因子，是内乱的根源，大谬不然，应当谴责。另一方面，由于中国领土幅员辽阔，中央政府对众多地区的事物无法全部过问，过于集权又会影响地方积极性的发挥与地方的发展。但问题是，历史发展到清末，正是中国“千古变局”的时期，欧风美雨浩浩而来，世界正进入中国，中国也开始走向世界，一切事情正在悄悄地发生着实质性的变化。在西方列强的不断侵略下，中国屡屡战败，民族生存出现了严重的危机。清政府在这个变局中丧失了领导中国人民度过这场危机的应变能力，其存在的合法与合理性在逐渐消失，内部矛盾也就必然激化。在太平天国运动的打击下，清政府又丧失了对内的应变能力，其权威性遭到极大的破坏，君主专制的政治体制也开始逐渐丧失其存在的市场。在这样的条件下，地方势力迅速膨胀，不仅具有了必然性，而且具备了可能性。中央政府办不成的事，地方政府办成了，新的现代化事业之花基本都开放在地方上。从这个意义上说，地方势力的崛起与地方分权的扩大又是中国现代化过程中出现的必然结果。但这只是问题的一个方面。另一方面，地方势力的过度膨胀与中央政府的过度分权又是清王朝灭亡和民国诸侯争霸、地方割据产生的主要原因。从国家利益的角度来看，其对政治秩序的负面影响是巨大的。权力倾斜于地方，最终导致了中央与地方权力分配模式的改变和统属关系的颠倒。中央对地方管理和控制能力的减弱，又决定与影响了民国初年政局的走向。