许小年：城镇化或城镇神化（第2/3页）

不言而喻，企业内部分工以工人聚集在工厂为前提，而社会上的专业化分工则需要工厂在某一地区内的聚集。毫不奇怪，历史上最早的一批工厂诞生在城市，城市的扩张又为更大规模企业的出现创造了条件。

三、节省交易成本。人口和企业的聚集缩短了企业和消费者之间、企业和企业之间的距离，降低了交通运输成本。更为重要的是，信息汇集和传递的速度在城镇地区大大加快，便利了社会的分工与协作，企业更容易发现协作厂家、客户以及所需要的资源与生产要素。另一方面，资本、土地和劳动力也更容易找到有效的用途，从而获得更高的回报。

四、技术溢出效应。企业与人口的聚集有助于新技术、新生产方式和商业模式的模仿与扩散，经济学中统称为“广义的技术溢出效应”。在中国东南沿海，可以看到相似产品和企业扎堆集中在某些区域，形成“打火机之乡”、“皮具之乡”、“电器之乡”等各具特色的产业带，就是溢出效应的具体体现。

五、启发和激发创新。人多了聚在一起，为思想的碰撞创造了机会，在相互启发和激发中产生新想法、新主意，产生创新的最初火花。创新的三要素为思想、研发和融资，分别对应高校、企业和投资基金。这三个创新的主体也聚集在城市。三者之间的密切交流与频繁互动是创新成功的必要条件，城市因此成了创新的基地和创新企业的摇篮。

我们再次强调，实现聚集效应的主体是企业和城乡居民，而不是政府官员。因为官员没有积极性，也不可能掌握这么详尽的信息，他们不知道哪些企业具有规模效益，不知道企业之间应该怎样分工和协作，不知道哪些企业需要什么资源才能创新成功；他们也不知道农民进城后到哪里工作才能安居乐业。这些效应是企业与个人在自身利益驱使下，由价格信号指导，经历无数次试错，通过市场上自愿交易而实现的。

需要指出的是：由于需求和技术的不断变动，今天的资源最优组合和最佳聚集效应到明天就可能是低效甚至无效的了。企业和个人必须根据变化了的形势，不断地调整资源组合与博弈策略，这些实时并且往往是随机的调整更不是官员所能预见和操作的。硬要规划不可预见的未来，结果只能是空话和废话。

这当然不是说政府无所作为。从上面的分析可以清楚地看出，政府的职责是：1.放松管制，减少干预，促进资源的自由流动；2.公正执法，保障市场自愿交易的顺利进行；3.提供市场供应不足的公共产品与公共服务。围绕这三项职能，我们简要讨论几个和城镇化相关的改革问题。

若干具体的改革

一、取消户籍制度，让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务。由此而产生的公共设施与服务的投资需求，通过财政改革解决，不能以地方财政难以承受为名，继续保持歧视性的户籍制度，阻碍劳动力的流动。

二、推进土地制度改革，从确认农民土地权利入手，允许集体土地直接进入市场，取消剥夺农民的征地环节，废除“十八亿亩耕地红线”，打破政府垄断，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。这项改革不仅可增加土地供应，降低城镇房价，有助于城镇职工安家，而且将土地增值的一部分收益从政府转移到农民手中，使他们有可能在城里租房、买房，进入并且真正融入城镇的经济与社会。目前已有一些地方进行了改革试点，要想在全国范围推广，就必须平衡已经相当紧张的地方财政，否则就有可能因土地收入的减少而引发地方性的财政危机。

三、以节流和强化民众监督为主，平衡各级政府的财政预算。财政改革的重点不是中央和地方如何分钱，而是政府和民众如何分钱，民众如何监督政府花钱。地方财政日益依赖土地收入，主要原因不是收入减少，而是支出膨胀乃至失控。20世纪90年代中期实行分税制后，地方政府作为一个整体，收入并没有减少，但支出特别是投资和人员薪金的支出急剧增加，造成今天的尴尬局面。大致而言，预算内收入仅够养人，投资主要靠卖地收入。若不削减开支，强化对开支的监督和制衡，再开发多少财源也不够用，况且开源势必增加企业和民众负担。

四、减少和解除管制，取消对资源自由流动的行政性限制。一方面，放松对银行和金融市场的管制，金融机构可根据收益和风险平衡的原则，自行参与城镇化建设，政府以利息补贴等方式适当引导；另一方面，开放服务业和国有垄断行业，允许资源和生产要素自由流入，创造更多的城镇就业机会。

五、广泛吸收各种民间资金，在政府的主持下，建设公共设施，提供公共服务。例如，低成本医院、中小学校、城市街道和公交，以及少量的廉租房。未来城镇民众的居住主要靠市场解决，而无法将希望寄托在政府大包大揽的保障房上。政府既无足够的资金和管理能力，也不可能预见人口流动的方向和聚集地点。保障房很可能建成没人住，而有人愿意去住的，又可能在行政性分配过程中产生大量寻租腐败。不要用新加坡或香港的情况作为保障房方案依据，几百万人和上亿人的住房供应完全不是一个概念。除了规模小、管理难度低，廉洁的政府也是新、港模式的必要条件。对此我们要有自知之明。

六、取消城市的行政级别，停止按行政级别分配公共资源，避免在城镇化的过程中出现超大城市。人口向首都等大城市集中的一个原因是优惠的公共资源，例如学校和医院。

七、探索新型的城市治理方式和管理体制，新体制的核心是市民广泛而积极的参与，以及行政管理的公开和透明。没有民众的监督与制衡，地方财政预算难以平衡，官员腐败和环境污染等社会公害就是不治之症。在新型的城市治理机制下，政府的职能不再是经济建设，而应转向以提供公共设施和社会服务为主。

资源在市场上的自由流动形成城镇，城镇聚集效应在市场上得到实现，或许用“城市化”这个词能够比“城镇化”更好地表达笔者想要传递的信息。城市由“城”和“市”组成，“市”为效率的源泉和增长的动力，“城”是经济发展的结果。当然，反过来“城”也促进“市”的扩大与效率的进一步提高。“市”的主角是企业和个人，政府仅仅是“城”的守夜人。只讲“城”不讲“市”，就抽掉了城镇化的精髓。依靠没有“市”的“城”维持经济增长，那是将城镇神化，一个美好却无法实现的城镇神话。